Kunnan sijoitustoiminta herättää aika ajoin keskustelua. Miksi kunta sijoittaa? Voiko kunta ottaa riskiä? Entä miten sijoittaminen liittyy kuntalaisten arkeen?
Kuntalain mukaan kunnan tehtävänä on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa kestävää kehitystä. Pohjimmiltaan ei ole ”kunnan rahoja” tai ”kunnan omaisuutta”, on vain kuntalaisten maksamia veroja ja niillä hankittua omaisuutta. Myös sijoitustoimintaa tulee tarkastella tästä näkökulmasta. Arvopaperisijoittaminen ei ole erillistä toimintaa, vaan osa kunnan kokonaisvarallisuuden hoitoa. Sen tavoitteena puolestaan on osaltaan myötävaikuttaa palveluiden turvaamiseen ja hyvinvoinnin edistämiseen sekä tukea kunnan pitkän aikavälin kehitystä.
Sijoituspäätöksiä tehtäessä kunnan on huomioitava taloudellisten tavoitteiden lisäksi julkisyhteisölle kuuluvat yhteiskunnalliset velvoitteet. Sijoituskohteiden toiminta ei voi olla ristiriidassa kunnan arvojen tai toimintaperiaatteiden kanssa. Yksin hyvä tuotto-odotus ei siis riitä päätöksenteon perusteeksi.
Kunnan varallisuus koostuu muustakin kuin arvopapereista. Merkittävä osa varallisuudesta on sidottu maa-alueisiin, rakennuksiin, infrastruktuuriin sekä kuntakonsernin yhtiöihin. Varallisuus omistetaan. Omistamisen peruste voi olla joko taloudellinen tuotto tai palveluiden ja elinvoiman edistäminen. Usein kyse on näiden yhdistelmästä.
Omistajapolitiikka onkin keskeinen osa varallisuuden hoitoa. Tehokkaan omistajapolitiikan varmistamiseksi kunnan tulee määritellä mitkä omistukset ovat välttämättömiä, mitä tavoitteita omistuksille asetetaan, miten omistusten arvo turvataan sekä miten omistuksia käytetään mahdollisimman tehokkaasti kuntalaisten hyväksi.
On hyvä pohtia, voiko kunnan maine, vetovoima tai brändi muodostaa eräänlaisen varallisuuserän. Hyvä kuntakuva voi houkutella uusia asukkaita, yrityksiä ja investointeja. Onko potentiaalia synnyttää positiivisia talousvaikutuksia?
Kunnallisessa keskustelussa nousee silloin tällöin esiin myös velan ja omaisuuden, etenkin arvopaperisijoitusten suhde. Velka on yksi kunnan rahoituksen muodoista. Olennaista on, kuinka hyvin kunnan varallisuus, arvopaperisijoitukset mukaan lukien, tukee kuntastrategian tavoitteita ja minkälaisia hyötyjä syntyy esimerkiksi osinkoina, korkotuottoina, palveluina tai alueen elinvoiman vahvistumisena. Hyvin hoidettu varallisuus voi pitkällä aikavälillä olla hyvän taloudenpidon kannalta perustellumpi vaihtoehto kuin rahoituksen välineestä luopuminen.
Kunnan sijoitustoiminta jaetaan toimialasijoituksiin ja kassavarojen sijoittamiseen.
Toimialasijoituksia ovat osake- ja osuuspääomasijoitukset sekä erilaiset lainajärjestelyt, joilla rahoitetaan kunnan toimintaan liittyvien tai sitä palvelevien yhteisöjen toiminnan käynnistämistä tai jatkumista. Käytännössä kunta voi esimerkiksi myöntää velkakirjalainan tytäryhtiölleen, antaa lainalle takauksen tai osallistua yhteisöjen rahoitusjärjestelyihin markkinaehtoisesti. Ensisijaisena tavoitteena ei yleensä tulisi olla tuotto, vaan kunnan palveluiden, elinvoiman tai strategisten tavoitteiden tukeminen.
Vaikka globaali epävarmuus ja kuntatalouden kiristyminen aiheuttavat paineita tämän tyyppisille järjestelyille, niitä on arvioitava huolellisesti. Kuntalaki asettaa näille sijoituksille selkeät rajat. Myönnetty rahoitus ei saa vaarantaa kunnan kykyä hoitaa lakisääteisiä tehtäviään eikä sisältää merkittävää taloudellista riskiä. Kunnan etu on turvattava riittävillä vastavakuuksilla. Lisäksi on otettava huomioon kiellettyä valtion tukea koskeva EU:n säädäntö. Toimialasijoituksissa korostuu kunnan oma kyky arvioida luotto-, sopimus- ja muita riskejä sekä vastuita ja hinnoittelua.
Kunnalla voi myös olla varoja, joita ei tarvita välittömästi päivittäiseen toimintaan tai investointeihin. Tällaisia kassavaroja voidaan sijoittaa arvopaperimarkkinoille, esimerkiksi osakkeisiin, korkosijoituksiin tai rahastoihin.
Kassavarojen sijoittamisessa taloudellisen tuoton tavoittelun ohella painottuvat erityisesti riskien hallinta, maksuvalmiuden turvaaminen ja sijoitusten likvidisyys eli rahaksi muutettavuus. Kunnan on varmistettava, että varoja on tarvittaessa käytettävissä palveluiden ja velvoitteiden hoitamiseen. Kassavarojen sijoittamisen toimintatapojen valinnassa ja riskien arvioinnissa kunta voi käyttää apunaan markkinoilla toimivia palveluntarjoajia.
Kunnan sijoitustoiminnassa keskeistä on taloudellisuusperiaate. Varat tulee sijoittaa sekä tuottavasti että turvaavasti, jolloin tuottotavoite ja hyväksyttävät riskit määritellään siten, että pääoman menettämisen vaaraa ei ole tai se on vain vähäinen. Käytännössä tuottotavoite tulee suhteuttaa sekä riskinkanto- että riskinottokykyyn.
Riskinkantokyky kuvaa, kuinka paljon riskiä kunnan talous kestää ilman, että palvelutuotanto tai talouden tasapaino vaarantuu. Riskinottokyky puolestaan on valmius, asenne tai halu tehdä tavoitteiden saavuttamiseksi toimia, jotka voivat sisältää riskejä. Tämä on strateginen valinta.
Yhdessä tekijät muodostavat kunnan riskienhallintakyvyn. Hyvä riskienhallinta ei ole vain reagointia ongelmiin, vaan ennen kaikkea ennakointia. Koska kuntien taloudellinen asema, väestörakenne ja palvelutarpeet vaihtelevat, myös riskinkanto- ja riskinottokyky ovat kuntakohtaisia.
Kuntalaissa valtuustolle on säädetty keskeinen rooli kunnan varallisuuden ja sijoitus- ja rahoitustoiminnan hoidon periaatteiden määrittelyssä. Valtuuston tulee muun muassa ottaa kantaa, millaiseen omaisuuteen kunnan pääomaa sidotaan, minkälaisia ja kuinka suuria riskejä ollaan valmiita hyväksymään, miten omaisuuden tehokas käyttö varmistetaan ja miten sitä seurataan sekä millä periaatteilla rahoitusta hankitaan ja rahoitusriskejä hallitaan.
Tavoitteena on varmistaa, että varallisuuden hoito, sijoitustoiminta ja rahoitusratkaisut tukevat kuntastrategian toteuttamista ja että näihin liittyvä riskien hallinta on kunnossa. Kyse ei ole yksittäisistä päätöksistä, vaan osasta kunnan pitkän aikavälin johtamista. Varallisuuden hoito ja sijoitus- ja rahoitustoiminta kytkeytyvät toisiinsa ja kunnan talouteen, joten periaatteet on perusteltua laatia tai päivittää, vaikka kunnalla ei varsinaisia arvopaperisijoituksia olisikaan.
Varallisuuden hoidon ja sijoitusten ratkaisuja on arvioitava ja vertailtava - ei vain keskenään, vaan etenkin siitä näkökulmasta, että ne palvelevat kunnan tarpeita. Kyse on kuntalaisten yhteisen varallisuuden vastuullisesta hoitamisesta, joka yhdistää strategiset tavoitteet, riskienhallinnan, taloudellisen tehokkuuden ja kuntalaisten hyvinvoinnin.
Geopoliittinen tilanne on levoton ja yleinen epävarmuus on kasvanut, teknologinen kehitys on nopeaa ja rahoitusmarkkinoiden sääntely lisääntyy. Kaikilla näillä tekijöillä on vaikutuksia myös kuntatalouteen. Kunnan varallisuuden suunnitelmallinen hoito voi tukea myös resilienssiä eli kriisinkestävyyttä. Silloin kun sijoitustoimintaan on mahdollisuus, se voi osaltaan tukea suunnitelmallisuutta tuomalla mukaan erilaisia ja ehkä uusiakin näkökulmia ja tekijöitä, jopa vastavoimia jollekin epäsuotuisalle elementille. Resursseille ja osaamiselle aiheutuu vaatimuksia - muun muassa sopimustekniset ja vastuukysymykset korostuvat - mutta syntyviä kokemuksia ja hyötyjä voidaan ja kannattaa jakaa eteenpäin ja hyödyntää kuntakonsernin sisällä.
Kunnan varallisuuden hoidon onnistumista ei mitata vain euroissa. Tärkein kysymys ei ole, kuinka paljon kunta omistaa tai sijoittaa, vaan kuinka hyvin varallisuus tukee kunnan perustehtävää.
Tämän vieraskirjoituksen on kirjoittanut Jari Vaine, joka työskentelee Kuntaliiton Elinvoima ja talous -yksikössä rahoitusalan erityisasiantuntijana. Hänen asiantuntija-alueisiin kuuluvat muun muassa kuntien toiminta rahoitusmarkkinoilla ja rahatoimen hoito. Ennen Kuntaliittoon siirtymistä Jari työskenteli pitkään pankkisektorilla kuntien rahoitukseen ja rahatoimeen liittyvissä asiantuntijatehtävissä.